En bref : le principe de légalité est le principe selon lequel l’administration, lorsqu’elle édicte des actes administratifs, doit respecter les normes qui lui sont supérieures.
Entendu au sens large en droit administratif, il englobe le bloc de constitutionnalité, les traités et le droit de l’Union européenne, les lois et ordonnances ratifiées, les principes généraux du droit (PGD), les autres règlements et, de plus en plus, le droit souple.
Ce principe connaît deux séries de limites : les régimes textuels d’exception (article 16 de la Constitution, état de siège, état d’urgence) et la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles (CE 28 juin 1918, Heyriès ; CE 28 février 1919 Dames Dol et Laurent).
Le principe de légalité occupe donc une place considérable dans un cours de droit administratif (souvent un chapitre entier, parfois deux). Et c’est logique : c’est lui qui répond à la question centrale de la matière, celle de savoir sous quelles règles l’administration agit.
Le chapitre s’organise presque toujours autour de trois blocs, et je vous conseille de garder cette structure en tête tout au long de vos révisions :
- La notion de légalité : qu’entend-on exactement par « légalité » ?
- Les sources de la légalité : quelles sont les normes que l’administration doit respecter ?
- Les limites au principe de légalité : dans quels cas peut-on s’en écarter ?
Qu’est-ce que le principe de légalité ?
Le principe de légalité est le principe selon lequel l’administration, lorsqu’elle agit et prend des actes administratifs, doit respecter les normes qui lui sont supérieures.
Reprenons la pyramide des normes. L’administration se situe tout en bas : c’est elle qui prend les règlements (décrets du Président de la République ou du Premier ministre, arrêtés ministériels, préfectoraux, municipaux) et les décisions individuelles.
Or, en vertu de la hiérarchie des normes, toute norme inférieure doit respecter la norme supérieure. Appliqué à l’administration, ce mécanisme porte un nom : le principe de légalité.
Concrètement, quand un maire prend un arrêté de police, cet arrêté doit être conforme :
- au bloc de constitutionnalité
- aux traités internationaux et au droit de l’Union européenne
- aux lois et aux ordonnances ratifiées
- aux principes généraux du droit
- aux règlements pris par les autorités qui lui sont supérieures
Égalité ou légalité : attention au piège
⚠️ Erreur qui coûte des points dans chaque copie : égalité et légalité sont deux notions radicalement différentes.
- La légalité (un seul mot, avec un « l ») = c’est la conformité aux normes supérieures.
- L’égalité = le principe selon lequel les administrés sont traités de manière identique dans des situations comparables (notamment devant le service public).
Un correcteur qui lit « le principe d’égalité impose à l’administration de respecter la loi » comprend immédiatement que la notion n’est pas maîtrisée. Autant éviter alors… 😉
Quels actes l’administration prend-elle ?
Avant d’aborder les sources de la légalité, il faut savoir précisément à quoi ce principe s’applique. L’administration édicte deux grands types d’actes.
Les actes administratifs réglementaires (les règlements)
Un règlement est un acte de portée générale, abstraite et impersonnelle (exactement comme une loi). La différence concerne l’auteur de l’acte : la loi est votée par le Parlement, le règlement est pris par l’administration (gouvernement, préfet, maire).
💡 Désormais, à chaque fois que vous verrez l’expression “acte réglementaire”, sachez qu’on parle des “règlements”. Les expressions sont synonymes.
Au sein des règlements, une distinction centrale doit être maîtrisée dès le début du cours.
| Règlement autonome | Règlement d’application | |
| Fondement | Article 37 de la Constitution | Une loi qui renvoie à un texte d’application |
| Domaine | Toutes les matières non listées à l’article 34 de la Constitution | Précise les modalités d’application d’une loi |
| Exemple | Décret intervenant dans une matière hors du domaine de la loi | « Un décret en Conseil d’État fixe les conditions d’application du présent article. » |
Le raisonnement à retenir pour les règlements autonomes :
- L’article 34 de la Constitution liste les matières relevant du domaine de la loi
- L’article 37 de la Constitution précise que tout ce qui n’y figure pas relève du domaine du règlement.
Les actes administratifs individuels
À l’inverse du règlement, l’acte administratif individuel affecte la situation d’une personne déterminée.
Exemples classiques :
- une sanction disciplinaire infligée à un fonctionnaire
- l’attribution ou le refus d’un permis de construire
💡 Conseil du prof : la distinction règlement / acte individuel n’est pas décorative (ce n’est pas un meuble Ikea). Les règlements et les actes administratifs individuels ne sont pas soumises aux mêmes par rapport à la publicité de l’acte, au retrait (ou de l’abrogation) ou aux délais de recours.
Légalité au sens strict ou au sens large ?
C’est un point souvent mal compris : selon les cas, on parle de la conception stricte ou de la conception large de la légalité.
| Conception étroite (stricte) | Conception large | |
| Contenu | La loi seule, en tant qu’acte voté par le Parlement | Toutes les normes supérieures à l’acte administratif |
| Portée | Restrictive | Constitution, traités, droit de l’UE, lois, PGD, règlements supérieurs |
En droit administratif, c’est la conception large qui prévaut. Quand votre professeur de droit administratif vous parle du principe de légalité, il n’entend pas seulement la loi : il évoque l’ensemble du bloc de normes supérieures.
C’est d’ailleurs le sens que l’on retrouve dans l’expression « contrôle de légalité des règlements » : le juge administratif vérifie qu’un décret ou un arrêté respecte la loi, mais aussi les traités, le droit de l’Union européenne, les PGD et le bloc de constitutionnalité.
Ce contrôle de légalité est principalement effectué par les juridictions administratives (et, à titre exceptionnel, par les juridictions judiciaires).
💡 Par conséquent, gardez en tête que ce sont principalement les juridictions administratives qui réalisent le contrôle de constitutionnalité des règlements (règlements -> bloc de constitutionnalité), le contrôle de conventionnalité des règlements (règlements -> bloc de conventionnalité) et les autres contrôles (règlement -> loi / règlement -> PGD).
Quelles sont les sources du principe de légalité ?
Reprenons la pyramide de haut en bas.
1. Les normes constitutionnelles
Au sommet : le bloc de constitutionnalité. Le contenu de ce bloc dont a été progressivement précisé par le Conseil constitutionnel, notamment depuis sa décision Cons. const. 16 juillet 1971, Liberté d’association.
| Élément du bloc | Contenu principal |
| Constitution du 4 octobre 1958 et son préambule | Organisation et fonctionnement de l’État |
| Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 | Droits sociaux et économiques (droit de grève, droit à l’instruction…) |
| Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 | Droits civils et politiques |
| Charte de l’environnement de 2004 | Droits et devoirs environnementaux |
| PFRLR | Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République |
| PVC | Principes à valeur constitutionnelle |
| OVC | Objectifs à valeur constitutionnelle (ex. : objectif d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi) |
Les PFRLR (principes fondamentaux reconnus par les lois de la République) sont des principes dégagés par le Conseil constitutionnel à partir de lois républicaines, généralement issues de la IIIe République. L’exemple le plus connu : la liberté d’association, consacrée sur le fondement de la loi du 1er juillet 1901, par la décision du 16 juillet 1971.
⚠️ Ne confondez jamais PFRLR et PGD.
- PFRLR → dégagés par le Conseil constitutionnel (quasiment) → valeur constitutionnelle
- PGD → dégagés par le juge administratif → valeur infra-législative et supra-décrétale
2. Les normes internationales et européennes
L’administration doit respecter les traités internationaux. Ce principe résulte de CE Ass., 30 mai 1952, Dame Kirkwood, décision par laquelle le Conseil d’État admet qu’un règlement puisse être contrôlé au regard d’un traité international.
Deux conditions et distinctions à maîtriser :
a) L’effet direct du traité. Pour qu’un traité soit invocable devant le juge administratif, il doit être d’effet direct. Les critères de cet effet direct ont été définis par CE Ass., 11 avril 2012, GISTI et FAPIL.
b) Règlement européen ou directive européenne ?
| Règlement de l’Union européenne | Directive de l’Union européenne | |
| Effet | Direct, immédiatement applicable | Nécessite une mesure de transposition |
| Transposition | Aucune | Loi ou décret de transposition |
| Invocabilité | Immédiate | Sous conditions dégagées par la jurisprudence |
⚠️ Piège de vocabulaire : le « règlement » français (article 37 de la Constitution) et le « règlement » de l’Union européenne n’ont rien à voir. Précisez toujours de quel règlement vous parlez, ça évitera des contresens.
c) L’articulation Constitution / droit de l’Union européenne. C’est le point le plus délicat du chapitre, et une source classique de sujets de dissertation et de commentaire d’arrêt.
| Décision | Date | Apport |
| CJCE, Costa c/ ENEL | 15 juillet 1964 | Principe de primauté du droit communautaire |
| CE Ass., Sarran et Levacher | 30 octobre 1998 | Dans l’ordre interne, la Constitution prime sur le traité |
| Cass. Ass. plén., Mlle Fraisse | 2 juin 2000 | Même solution pour l’ordre judiciaire |
| CC, Loi pour la confiance dans l’économie numérique (LCEN) | 10 juin 2004 | Contrôle de constitutionnalité d’une loi de transposition |
| CE Ass., Société Arcelor Atlantique et Lorraine | 8 février 2007 | Contrôle de constitutionnalité d’un décret de transposition, par équivalence des protections |
| CE Ass., French Data Network | 21 avril 2021 | Réserve de l’identité constitutionnelle de la France |
💡 Conseil du prof : L’arrêt French Data Network est probablement la décision la plus difficile du programme de L2.
Ne cherchez pas à la maîtriser dans ses moindres détails dès le premier passage : retenez d’abord l’idée générale (le Conseil d’État réserve les exigences constitutionnelles n’ayant pas d’équivalent en droit de l’Union), puis approfondissez.
3. Les lois et les ordonnances
L’administration doit évidemment respecter la loi, acte général et abstrait voté par le Parlement.
Elle doit également respecter les ordonnances de l’article 38 de la Constitution, mais avec une nuance chronologique essentielle :
Par l’article 38, le gouvernement se fait autoriser par le Parlement à intervenir dans une matière relevant normalement du domaine de la loi (article 34). I
l faut donc bien articuler trois articles :
- Article 34 de la Constitution : c’est le domaine de la loi
- Article 37 de la Constitution : c’est le domaine du règlement (tout ce qui n’est pas à l’article 34)
- Article 38 de la Constitution : ce sont les ordonnances
4. Les principes généraux du droit (PGD)
Les PGD sont des principes dégagés par le juge administratif, sans texte, et que l’administration doit respecter.
Leur valeur dans la hiérarchie a été précisée par la doctrine majoritaire à partir de CE Ass., 26 juin 1959, Syndicat général des ingénieurs-conseils : les PGD ont une valeur supra-décrétale mais infra-législative.
Autrement dit : au-dessus des règlements, en dessous des lois.
| Arrêt | Date | PGD consacré |
| CE Ass., Aramu | 26 octobre 1945 | Respect des droits de la défense |
| CE Ass., Société du journal L’Aurore | 25 juin 1948 | Non-rétroactivité des actes administratifs |
| CE Ass., GISTI, CFDT et CGT | 8 décembre 1978 | Droit de mener une vie familiale normale |
| CE Ass., Société KPMG | 24 mars 2006 | Sécurité juridique |
5. Les autres règlements (supérieurs)
L’administration doit aussi respecter les règlements pris par les autorités qui lui sont supérieures.
Un arrêté municipal doit respecter l’arrêté préfectoral, qui doit respecter l’arrêté ministériel, qui doit respecter le décret du Premier ministre. C’est la hiérarchie interne au bloc réglementaire.
6. Le droit souple (soft law)
C’est une évolution majeure de ces dernières années.
Le droit souple désigne des actes qui n’ont pas d’effet contraignant direct (recommandations, avis, prises de position, communiqués) mais qui incitent et influencent les comportements sans sanctionner.
Pendant longtemps, les actes de droit souple ne pouvaient pas faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Cependant, les choses ont aujourd’hui changé : ces actes sont désormais contestables devant le juge administratif :
| Arrêt | Date | Apport |
| CE Ass., Société Fairvesta International et Société NC Numericable | 21 mars 2016 | Recevabilité du recours contre les actes de droit souple des autorités de régulation |
| CE Ass., Mme Le Pen (n° 426389) | 19 juillet 2019 | Extension aux prises de position publiques de la HATVP |
| CE Sect., GISTI | 12 juin 2020 | Recours contre les documents de portée générale (circulaires, notes, instructions) |
Exemples concrets de droit souple : une recommandation de l’Autorité de la concurrence, une prise de position de l’Autorité des marchés financiers, une circulaire ministérielle.
Quelles sont les limites au principe de légalité ?
Dans certaines situations de crise, l’administration peut prendre des actes qui seraient illégaux en temps normal, mais qui seront validés en raison de circonstances exceptionnelles.
Il existe deux séries de limites, à ne surtout pas confondre.
1. Les régimes textuels d’exception
Ce sont des régimes prévus par un texte : la Constitution ou la loi.
| Régime | Fondement | Objet |
| Pouvoirs exceptionnels du Président | Article 16 de la Constitution | Concentration des pouvoirs entre les mains du chef de l’État en cas de menace grave et immédiate |
| État de siège | Article 36 de la Constitution | Transfert de pouvoirs de police aux autorités militaires (contexte de guerre) |
| État d’urgence | Loi du 3 avril 1955 | Renforcement des pouvoirs des autorités civiles, notamment du ministre de l’Intérieur |
| ~~État d’urgence sanitaire~~ | Loi du 23 mars 2020 | Abrogé par la loi du 30 juillet 2022 |
💡 Conseil du prof : mentionner l’abrogation de l’état d’urgence sanitaire par la loi du 30 juillet 2022 est un excellent moyen de montrer que votre cours est à jour. C’est le genre de détail qui montre au correcteur une bonne maîtrise de la matière.
2. La théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles
Le juge administratif a consacré la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles : l’administration peut temporairement s’écarter des règles de légalité ordinaire en raison de circonstances graves.
Les 2 arrêts fondamentaux sont :
- CE 28 juin 1918, Heyriès
- CE 28 févr. 1919, Dames Dol et Laurent
| Arrêt | Date | Apport |
| CE, Heyriès | 28 juin 1918 | Consécration de la théorie : validation d’actes pris en temps de guerre |
| CE, Dames Dol et Laurent | 28 février 1919 | Application aux mesures de police ; le juge apprécie la légalité au regard des circonstances de temps et de lieu |
Dans Dames Dol et Laurent, le préfet maritime de Toulon avait pris en 1916 des arrêtés restreignant fortement l’activité de « filles galantes » aux abords du camp retranché. Le Conseil d’État valide ces mesures, jugées justifiées au regard des nécessités de l’état de guerre.
💡 Point important pour un commentaire : la théorie n’écarte pas le contrôle du juge, elle en déplace le curseur. Le juge continue de contrôler, mais il apprécie la proportionnalité au regard du contexte de crise.
Récapitulatif des arrêts à connaître sur le principe de légalité
| Arrêt / décision | Date | Portée |
| CE, Heyriès | 28 juin 1918 | Théorie des circonstances exceptionnelles |
| CE, Dames Dol et Laurent | 28 février 1919 | Circonstances exceptionnelles et mesures de police |
| CE Ass., Aramu | 26 octobre 1945 | Consécration des principes généraux du droit |
| CE Ass., Société du journal L’Aurore | 25 juin 1948 | PGD de non-rétroactivité des actes administratifs |
| CE Ass., Dame Kirkwood | 30 mai 1952 | Un règlement doit respecter les traités internationaux |
| CE Ass., Syndicat général des ingénieurs-conseils | 26 juin 1959 | Valeur supra-décrétale et infra-législative des PGD |
| CJCE, Costa c/ ENEL | 15 juillet 1964 | Primauté du droit communautaire |
| CC, Liberté d’association (n° 71-44 DC) | 16 juillet 1971 | Élargissement du bloc de constitutionnalité, PFRLR |
| CE Ass., GISTI, CFDT et CGT | 8 décembre 1978 | PGD du droit de mener une vie familiale normale |
| CE Ass., Sarran et Levacher | 30 octobre 1998 | Primauté de la Constitution dans l’ordre interne |
| Cass. Ass. plén., Mlle Fraisse | 2 juin 2000 | Même solution devant le juge judiciaire |
| Cons. const., Loi LCEN | 10 juin 2004 | Constitutionnalité d’une loi de transposition |
| CE Ass., Société KPMG | 24 mars 2006 | PGD de sécurité juridique, mesures transitoires |
| CE Ass., Société Arcelor Atlantique et Lorraine | 8 février 2007 | Contrôle d’un décret de transposition, équivalence des protections |
| CE Ass., GISTI et FAPIL | 11 avril 2012 | Critères de l’effet direct des traités |
| CE Ass., Fairvesta et Numericable | 21 mars 2016 | Justiciabilité du droit souple |
| CE Ass., Mme Le Pen | 19 juillet 2019 | Extension du recours contre les actes de droit souple |
| CE Sect., GISTI | 12 juin 2020 | Recours contre les documents de portée générale |
| CE Ass., French Data Network | 21 avril 2021 | Identité constitutionnelle et droit de l’Union |
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FAQ : les questions fréquentes sur le principe de légalité
En résumé
Le principe de légalité tient en une phrase : l’administration doit respecter les normes qui lui sont supérieures.
Pour vous révisions, voici les 3 points importants :
- Maîtriser la structure du chapitre (notion de légalité, sources de légalité, limites de légalité)
- Connaître la pyramide dans le détail : bloc de constitutionnalité, normes internationales et européennes, lois et ordonnances, PGD, règlements supérieurs (et éventuellement droit souple).
- Dater précisément les arrêts (la matière est mouvante, donc autant éviter les anachronismes)
Pour aller plus loin : mes fiches de droit administratif contiennent le schéma complet de la pyramide des sources de la légalité, le tableau des régimes d’exception et une liste étendue des PGD. Le RAIDA (Recueil des arrêts importants du droit administratif) vous donne toutes les portées classées par thématique.
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