L’administration poursuit deux missions : fournir des prestations de service public et réglementer les libertés au nom de l’ordre public par la police administrative. Pour y parvenir, elle dispose de deux instruments : le contrat administratif et l’acte administratif unilatéral.

C’est ce second instrument qui fait l’objet de cet article. Et c’est probablement le chapitre le plus technique du cours de droit administratif.

En bref : l’acte administratif unilatéral (AAU) est l’acte par lequel l’administration modifie l’ordonnancement juridique sans le consentement de ses destinataires.

Il se divise en actes administratifs réglementaires (généraux et impersonnels) et actes administratifs individuels (personne nommément désignée).

Depuis l’arrêt CE Ass., 21 mars 2016, Fairvesta et Numericable (puis CE Sect., 12 juin 2020, GISTI), les actes d’orientation – droit souple, circulaires, lignes directrices – sont eux aussi attaquables.

En revanche, ne peuvent pas être attaqués :

• Les mesures d’ordre intérieur (CE Ass., 17 février 1995, Hardouin et Marie)
• Les actes de gouvernement (CE 19 février 1875, Prince Napoléon)

Le régime de l’acte administratif unilatéral s’articule autour de 4 temps :

1. La notion d’AAU (quels actes ? lesquels sont attaquables ?)
2. L’élaboration de l’acte (compétence, procédure, forme)
3. L’application de l’acte (entrée en vigueur, non-rétroactivité)
4. La disparition de l’acte (abrogation, retrait)

💡 Où porter l’effort : dans la plupart des cours, la notion et la disparition sont les deux parties les plus développées et les plus souvent évaluées. L’élaboration et l’application sont traitées plus rapidement. Répartissez votre temps de révision en conséquence.

Qu’est-ce qu’un acte administratif unilatéral ?

L’acte administratif unilatéral est l’acte par lequel l’administration modifie l’ordonnancement juridique sans le consentement de ses destinataires.

2 mots sont importants dans cette définition :

• Unilatéral : à la différence du contrat, l’administré n’a pas consenti. La règle s’impose à lui.
• Décisoire : l’acte modifie le droit existant, il affecte la situation juridique des administrés.

L’enjeu réel : la justiciabilité

Tout le chapitre tourne autour d’une seule question pratique : cet acte peut-il être attaqué devant le juge administratif dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir (REP) ?

C’est ce qu’on appelle la justiciabilité des actes administratifs. Certains actes pris par l’administration sont attaquables, d’autres non. Savoir trancher, c’est maîtriser le chapitre.

Acte réglementaire ou acte individuel ?

C’est la distinction fondamentale. En fonction de la réponse, les règles en matière de forme, de publicité, de délai de recours et de disparition ne sont pas les mêmes.

	Acte réglementaire	Acte individuel
Portée	Générale et impersonnelle	Vise une personne nommément désignée
Synonyme	Le « règlement » (article 37 de la Constitution)	Décision individuelle
Exemples	Décret abaissant la vitesse maximale, arrêté municipal réglementant la circulation	Refus de permis de construire, sanction infligée à un fonctionnaire, nomination
Entrée en vigueur	Publication	Notification au destinataire
Disparition	Régime plus souple	Régime plus protecteur si l’acte est créateur de droits

💡 Rappel utile : « acte réglementaire = règlement ». Et le règlement, c’est l’article 37 de la Constitution (tout ce qui ne relève pas du domaine de la loi de l’article 34). Cette articulation 34/37 est à maîtriser dès le chapitre du principe de légalité ; elle ressort ici.

Les actes d’orientation sont-ils attaquables ?

Oui, depuis 2016, et de façon très large depuis 2020.

Pendant longtemps, seuls les actes décisoires pouvaient être attaqués. Les actes qui se contentaient d’inciter, d’orienter ou de recommander échappaient au juge. Cette solution n’était plus tenable : certains documents non contraignants sur le papier produisaient en pratique des effets considérables.

Le tournant de 2016 : le droit souple

CE Ass., 21 mars 2016, Société Fairvesta International GmbH et CE Ass., 21 mars 2016, Société NC Numericable : deux arrêts rendus le même jour.

Le droit souple (soft law) désigne les recommandations, avis, communiqués et prises de position qui n’imposent rien juridiquement mais influencent les comportements.

Les deux affaires concernaient des documents émanant d’autorités administratives indépendantes : l’Autorité des marchés financiers et l’Autorité de la concurrence.

Dans ces deux arrêts, le Conseil d’État admet que ces actes puissent être déférés au juge de l’excès de pouvoir lorsqu’ils produisent des effets notables ou ont pour objet d’influer significativement sur les comportements.

La généralisation de 2020 : l’arrêt GISTI

CE Sect., 12 juin 2020, Groupe d’information et de soutien des immigré·e·s (GISTI).

L’arrêt GISTI va bien au-delà du seul droit souple.

Il concerne tous les documents de portée générale émanant d’autorités publiques :

• les actes de droit souple,
• les circulaires,
• les lignes directrices,
• les instructions, notes de service, présentations, interprétations du droit positif.

Le critère retenu : ces documents sont attaquables lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés de les mettre en œuvre.

Au fait, qu’est-ce qu’une circulaire ?

C’est une prise de position adressée par une autorité administrative à ses subordonnés, pour leur expliquer comment appliquer une règle.

Exemple : après une réforme, le ministre de la Justice adresse une circulaire aux procureurs pour préciser l’interprétation et l’application du nouveau texte.

Le problème historique : certaines circulaires ne se contentaient pas d’expliquer, elles ajoutaient de véritables règles nouvelles.

D’où une longue évolution jurisprudentielle :

Arrêt	Date	Solution
Institution Notre-Dame du Kreisker	29 janvier 1954 (CE Ass.)	Distinction circulaires réglementaires (attaquables) / interprétatives (non attaquables)
Duvignères	18 décembre 2002 (CE Sect.)	Distinction circulaires impératives (attaquables) / non impératives
GISTI	12 juin 2020 (CE Sect.)	Abandon du critère de l’impérativité au profit des effets notables

Quels actes ne peuvent pas être attaqués ?

2 catégories doivent être connues :

• Les mesures d’ordre intérieur (MOI)
• Les actes de gouvernement

1. Les mesures d’ordre intérieur (MOI)

Ce sont des mesures d’organisation interne d’un service, de faible portée, que le juge refuse de contrôler pour ne pas encombrer les tribunaux d’affaires mineures.

L’état du droit résulte de 2 arrêts rendus le même jour :

• CE Ass., 17 février 1995, Hardouin (armée)
• CE Ass., 17 février 1995, Marie (milieu pénitentiaire)

Dans ces arrêts, le Conseil d’État accepte de contrôler des mesures autrefois considérées comme insusceptibles de recours, en s’attachant à la nature et à la gravité des effets de la mesure sur la situation de l’intéressé.

📌 Tendance à retenir : le champ des mesures d’ordre intérieur se réduit de plus en plus, et corrélativement le champ des actes qui peuvent être attaqués s’élargit.

Exemple encore qualifié de MOI aujourd’hui : l’affectation d’un étudiant dans tel ou tel groupe de travaux dirigés.

2. Les actes de gouvernement

Ce sont des actes pris par les plus hautes autorités, mais dont la nature politique justifie qu’ils échappent au contrôle du juge administratif.

L’arrêt de principe est CE, 19 février 1875, Prince Napoléon.

2 catégories subsistent aujourd’hui :

• Les actes sur les rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif (ex. : décision de recourir à l’article 16 de la Constitution)
  
• Les actes sur les relations diplomatiques et internationales de la France (ex. : décision d’engager des forces armées à l’étranger).

Comment un acte administratif est-il élaboré ?

Trois séries de règles encadrent l’élaboration des actes administratifs :

• La compétence
• La procédure
• La forme

Ensemble, elles composent ce qu’on appelle la légalité externe.

Légalité externe et légalité interne : la grille à maîtriser

Pour attaquer un acte administratif, 2 familles de moyens s’offrent au requérant :

• Les moyens de légalité externe
• Les moyens de légalité interne

	Légalité externe	Légalité interne
Ce qu’on conteste	La manière dont l’acte a été adopté	Le contenu de l’acte
Moyens	Vice d’incompétence, vice de procédure, vice de forme	Violation de la loi, erreur de droit, détournement de pouvoir

💡 Conseil du prof : comprenez cette distinction dès le début de l’année, même si le contentieux administratif n’est traité qu’en fin de programme. Elle structure tout le raisonnement dans les cas pratiques et clarifie une grande partie du cours.

Le vice d’incompétence

L’autorité qui a pris l’acte n’avait pas le pouvoir de le faire.

3 formes d’incompétence :

Type d’incompétence	Question posée
Matérielle (ratione materiae)	L’autorité pouvait-elle agir dans ce domaine ?
Territoriale (ratione loci)	L’autorité pouvait-elle agir sur ce territoire ? Le maire de la commune A ne peut réglementer sur la commune B
Temporelle (ratione temporis)	L’autorité disposait-elle encore ou déjà de ce pouvoir au moment de l’acte ?-

Le vice de procédure

Pour être valables, certains actes doivent être précédés d’une consultation, d’un avis ou du respect du principe du contradictoire.

Le contradictoire, c’est le principe selon lequel chaque partie doit pouvoir prendre connaissance des arguments adverses et y répondre (Contra-dictoire : dire le contraire).

Ce principe n’est pas propre au droit administratif, vous le retrouverez en procédure civile comme en procédure pénale.

Le vice de forme

L’exemple central est l’obligation de motivation. Motiver, c’est exposer les raisons de fait et de droit qui fondent la décision. Autrement dit, c’est dire pourquoi telle décision a été rendue.

Le CRPA impose à l’administration de motiver certaines décisions, notamment celles qui sont défavorables à l’administré. À défaut, l’acte encourt l’annulation pour vice de forme.

Quand un acte administratif entre-t-il en vigueur ?

L’entrée en vigueur

L’entrée en vigueur est la date à partir de laquelle l’acte devient opposable.

Les règles, prévues dans le CRPA, varient selon la nature de l’acte (réglementaire ou individuel ?)

Type d’acte	Formalité	Logique
Acte réglementaire	Publication	L’acte s’adresse à tous, il doit être rendu public
Acte individuel	Notification au destinataire	On ne peut respecter une décision dont on ignore l’existence

Le principe de non-rétroactivité

Un acte administratif ne peut pas régir des situations antérieures à son entrée en vigueur.

Le principe a été érigé en principe général du droit par l’arrêt CE Ass., 25 juin 1948, Société du journal L’Aurore. Il fait écho à l’article 2 du Code civil pour les lois.

Le principe de sécurité juridique

C’est le fondement théorique de la non-rétroactivité, et l’une des notions les plus rentables du droit administratif.

La sécurité juridique signifie qu’au moment où l’on agit, on doit pouvoir connaître les règles applicables. Le droit doit être prévisible.

Consacré comme principe général du droit par l’arrêt CE Ass., 24 mars 2006, Société KPMG, il emporte une conséquence majeure : l’administration ne peut pas modifier brutalement la réglementation. Elle doit prévoir des mesures transitoires, c’est-à-dire des dispositions qui échelonnent le changement dans le temps.

💡 Le conseil qui change une copie : la sécurité juridique est un angle d’analyse que vous pouvez facilement ressortir dans un commentaire d’arrêt. Dès qu’il y a un revirement de jurisprudence, posez-vous la question : au moment où le requérant a agi, la règle qu’on lui applique aujourd’hui n’était pas celle qui existait. La prévisibilité de la norme est en cause.

Les trois notions à mobiliser en commentaire d’arrêt

Si vous ne devez retenir que trois angles transversaux pour vos commentaires en droit administratif :

1. L’intérêt général : l’administration agit toujours dans ce but.
2. Le principe de légalité : l’administration doit respecter les normes supérieures.
3. La sécurité juridique : l’administré doit pouvoir prévoir la règle applicable.

Comment un acte administratif disparaît-il ?

C’est la partie la plus difficile du chapitre sur l’acte administratif. Aujourd’hui, les règles ont été clarifiées car elles sont désormais prévues dans le CRPA (Code des relations entre le public et l’administration).

⚠️ Ne confondez pas CRPA et CRFPA. Le CRPA est le Code des relations entre le public et l’administration. Le CRFPA est l’examen d’entrée aux centres régionaux de formation professionnelle d’avocats. Ce n’est pas la même ambiance.

Abrogation ou retrait ?

	Abrogation	Retrait
Effet dans le temps	Pour l’avenir uniquement	Rétroactif
Conséquence	L’acte cesse de produire ses effets	L’acte est réputé n’avoir jamais existé
Gravité	Mesure la moins lourde	Mesure la plus lourde
Conditions	Plus souples	Plus strictes

Actes créateurs de droits ou non créateurs de droits ?

C’est la seconde distinction importante sur la question de la disparition des actes administratifs.

Un acte créateur de droits est beaucoup plus difficile à faire disparaître qu’un acte non créateur de droits.

La logique est simple : si un acte a fait naître un droit au profit d’un administré, revenir dessus porterait atteinte à la sécurité juridique et aux situations déjà acquises. Le droit protège donc plus ces actes.

La grille de raisonnement dans un cas pratique

Croisez les deux distinctions et vous obtenez la grille de lecture à appliquer :

	Acte non créateur de droits	Acte créateur de droits
Abrogation	Régime le plus souple	Régime encadré
Retrait	Régime encadré	Régime le plus strict

💡 Conseil du prof : construisez-vous un tableau récapitulatif des délais et conditions applicables à chaque case, en vous appuyant sur les articles L. 240-1 et suivants du CRPA. C’est exactement ce que j’ai fait dans mes fiches, parce que sans support visuel cette partie est illisible. Et retenez la philosophie générale : on protège les situations acquises par les administrés.

Récapitulatif des arrêts à connaître sur l’acte administratif unilatéral

Arrêt	Date	Juridiction	Portée
Prince Napoléon	19 février 1875	CE	Actes de gouvernement
Société du journal L’Aurore	25 juin 1948	CE Ass.	PGD de non-rétroactivité des actes administratifs
Institution Notre-Dame du Kreisker	29 janvier 1954	CE Ass.	Circulaires réglementaires / interprétatives
Rubin de Servens	2 mars 1962	CE Ass.	Article 16 de la Constitution, acte de gouvernement
Hardouin et Marie	17 février 1995	CE Ass.	Réduction du champ des mesures d’ordre intérieur
Ternon	26 octobre 2001	CE Ass.	Retrait des actes individuels créateurs de droits
Duvignères	18 décembre 2002	CE Sect.	Circulaires impératives attaquables
Société KPMG	24 mars 2006	CE Ass.	PGD de sécurité juridique, mesures transitoires
Fairvesta et Numericable	21 mars 2016	CE Ass.	Justiciabilité du droit souple
GISTI	12 juin 2020	CE Sect.	Recours contre les documents de portée générale

📚 Retrouvez la portée de tous les arrêts à connaître en droit administratif dans le RAIDA, le Recueil des arrêts importants du droit administratif : j’y accède.

FAQ : Les questions fréquentes sur l’acte administratif unilatéral

En résumé

L’acte administratif unilatéral se décompose en 4 temps :

1. Notion : actes décisoires (réglementaires / individuels), actes d’orientation désormais attaquables (Fairvesta, Numericable, GISTI), actes inattaquables (MOI, actes de gouvernement).
   
2. Élaboration : compétence, procédure, forme, c’est-à-dire la légalité externe.
   
3. Application : entrée en vigueur (publication ou notification) et non-rétroactivité (L’Aurore), adossée au principe de sécurité juridique (KPMG).
   
4. Disparition : abrogation pour l’avenir, retrait rétroactif, avec une protection renforcée des actes créateurs de droits.

Le fil conducteur de tout le chapitre : le juge administratif étend progressivement son contrôle. Les mesures d’ordre intérieur reculent, le droit souple devient attaquable, les circulaires s’ouvrent au recours. Si vous devez formuler une idée directrice en dissertation, c’est celle-là.

Pour aller plus loin : mes fiches de droit administratif contiennent le tableau complet retrait / abrogation croisé avec la distinction actes créateurs / non créateurs de droits, avec les délais du CRPA. Le RAIDA (Recueil des arrêts importants du droit administratif) vous donne toutes les portées classées par thématique.