En bref : le service public est une activité d’intérêt général assurée ou assumée par une personne publique.
Pour identifier un service public, il faut suivre un raisonnement en trois temps posé par l’arrêt “APREI” CE Sect., 22 février 2007, APREI) : qualification légale, à défaut prérogatives de puissance publique (CE Sect., 28 juin 1963, Narcy), à défaut méthode du faisceau d’indices.
Le service public se divise en SPA et SPIC, distinction née de TC, 22 janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest africain (Bac d’Eloka) et dont les critères sont fixés par CE Ass., 16 novembre 1956, USIA.
Sa gestion peut être publique (régie, établissement public) ou privée (contrat de concession ou marché, ou habilitation unilatérale depuis CE Ass., 13 mai 1938, Caisse primaire « Aide et Protection »). Il obéit enfin aux trois lois de Rolland : égalité, continuité, mutabilité.
Le service public est l’une des deux grandes missions de l’administration, avec la police administrative. C’est aussi l’un des chapitres les plus denses du cours de droit administratif (et l’un des plus fréquents dans les cas pratiques).
Pour le maîtriser, je vous propose de le structurer en cinq blocs.
- La notion de service public (définition + identification)
- La distinction SPA / SPIC
- L’existence du service public (création, suppression, intervention dans le secteur privé)
- Les modes de gestion
- Les lois de Rolland
Qu’est-ce qu’un service public ?
Le service public est une activité d’intérêt général assurée ou assumée par une personne publique.
Cette définition doctrinale contient 2 éléments :
- Une activité d’intérêt général (critère matériel)
- Assurée ou assumée par une personne publique (critère organique)
Premier élément : une activité d’intérêt général (critère matériel)
C’est le critère matériel. L’activité poursuivie doit répondre à l’intérêt général : la justice, les forces de l’ordre, la santé publique, l’enseignement ne posent aucune difficulté.
À l’inverse, une activité poursuivant un intérêt purement privé sera beaucoup plus difficile (sans être impossible) à qualifier de service public.
💡 Conseil du prof : l’intérêt général n’est pas une notion cantonnée au chapitre du service public. C’est la finalité de toute l’action administrative : la police administrative protège l’ordre public au nom de l’intérêt général, le contrat administratif peut être résilié unilatéralement au nom de l’intérêt général, etc. Prenez le réflexe, face à n’importe quel arrêt de droit administratif, de vous demander : en quoi cette décision met-elle en avant l’intérêt général ? C’est un angle d’analyse qui fonctionne presque toujours en commentaire.
Second élément : assurée ou assumée par une personne publique (critère organique)
C’est le critère organique. Et la distinction entre “assurée” et “assumée” est importante.
| Activité assurée | Activité assumée | |
| Qui gère ? | La personne publique elle-même | Une personne privée |
| Modes concernés | Régie, établissement public | Concession, marché public, habilitation unilatérale |
| Rôle de la personne publique | Gestion directe | Contrôle conservé sur la gestion |
Autrement dit : lorsque la personne publique délègue la gestion à une entreprise privée, elle n’assure plus l’activité, mais elle continue de l’assumer, parce qu’elle en conserve la maîtrise.
Comment identifier un service public ?
C’est la question qui tombe systématiquement en cas pratique : l’activité qui m’est décrite est-elle, oui ou non, un service public ?
Pourquoi l’enjeu est important
Si l’activité est qualifiée de service public :
- les lois de Rolland s’appliquent (égalité, continuité, mutabilité)
- un régime juridique spécifique se déclenche, différent selon qu’il s’agit d’un SPA ou d’un SPIC
- des règles particulières encadrent sa création et sa suppression
Le raisonnement en trois temps de l’arrêt APREI
La méthode de référence est posée par l’arrêt CE Sect., 22 février 2007, APREI (Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés).
Étape 1 : La loi qualifie-t-elle expressément l’activité de service public ?
Si oui, on s’y réfère. Mais dans la grande majorité des cas, la loi est muette.
Étape 2 : L’organisme a-t-il des prérogatives de puissance publique (PPP) ?
Les PPP sont des prérogatives si importantes qu’elles ne pourraient pas exister dans un rapport de droit privé. Si l’organisme en dispose et qu’il exerce une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration, il y a service public. C’est le critère issu de CE Sect., 28 juin 1963, Narcy.
Étape 3 : À défaut de PPP : la méthode du faisceau d’indices.
C’est l’apport propre d’APREI. Le Conseil d’État admet qu’une activité puisse être un service public même en l’absence de prérogatives de puissance publique, au regard d’un ensemble d’indices :
- les conditions de création de l’organisme,
- son organisation et son fonctionnement,
- les obligations qui lui sont imposées,
- les mesures de contrôle exercées par l’administration,
- l’intention de l’administration de lui confier une mission de service public.
⚠️ Piège méthodologique : un faisceau d’indices n’est pas une liste de conditions cumulatives. Il n’est pas nécessaire que tous les indices soient réunis, il faut qu’il y en ait suffisamment qui aillent dans le même sens. Écrire « les conditions de l’arrêt APREI ne sont pas remplies » est une faute de raisonnement : on parle d’indices, pas de conditions.
Quelle différence entre SPA et SPIC ?
| SPA | SPIC | |
| Signification | Service public administratif | Service public industriel et commercial |
| Droit applicable | Droit administratif | Largement le droit privé |
| Juge compétent | Juge administratif (principe) | Juge judiciaire (principe) |
| Logique | Privilège du préalable, l’administration impose ses décisions | Fonctionnement proche d’une entreprise privée |
L’arrêt fondateur : le Bac d’Eloka
TC, 22 janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest africain, dit arrêt du Bac d’Eloka.
Un bac (c’est-à-dire une barque de transport) exploité par la colonie de Côte d’Ivoire assurait le passage de personnes et de véhicules. La question posée : quel droit appliquer à cette activité ?
Le Tribunal des conflits juge que lorsqu’une personne publique exploite un service dans les mêmes conditions qu’une entreprise privée, ce service relève largement du droit privé. C’est la naissance de la catégorie des SPIC.
Les critères de distinction : l’arrêt USIA
Les critères ne viennent pas de l’arrêt Bac d’Eloka lui-même, mais de l’arrêt USIA (CE Ass., 16 novembre 1956, Union syndicale des industries aéronautiques).
Le raisonnement se déroule en 2 temps :
- Principe : tout service public géré par une personne publique est présumé être un SPA.
- Exception : le service est un SPIC si trois critères convergent.
| Critère | Indice de SPA | Indice de SPIC |
| L’objet du service | Activité par nature administrative | Activité de nature industrielle ou commerciale |
| L’origine des ressources | Subventions, impôts | Redevances payées par les usagers |
| Les modalités de fonctionnement | Fonctionnement de type public | Fonctionnement de type privé (comptabilité, personnel, méthodes) |
💡 Conseil du prof pour le cas pratique : structurez votre raisonnement en deux syllogismes. D’abord : « en principe, un service public géré par une personne publique est un SPA ». Puis : « par exception, trois critères issus de l’arrêt USIA permettent de retenir la qualification de SPIC ». Et surtout, argumentez dans les deux sens : pourquoi ce serait un SPA, pourquoi ce serait un SPIC. C’est l’argumentation qui est notée, pas la conclusion.
Comment crée-t-on ou supprime-t-on un service public ?
La création et la suppression
Les personnes publiques sont libres de créer un service public. Elles sont tout aussi libres de le supprimer : la jurisprudence ne reconnaît aucun droit des usagers au maintien d’un service public.
C’est une conséquence importante à connaître, notamment pour nuancer le principe de continuité (voir plus bas) : la continuité impose au service de fonctionner régulièrement tant qu’il existe, elle n’impose pas sa pérennité.
L’intervention de la personne publique dans le secteur privé
La question est délicate. Une personne publique a des prérogatives que les entreprises n’ont pas : si la personne publique intervient sur un marché où il y a de la concurrence, elle risque de fausser le jeu de la concurrence.
L’état actuel du droit résulte de CE Ass., 31 mai 2006, Ordre des avocats au barreau de Paris. Le Conseil d’État vérifie que l’intervention répond à un intérêt public et que la personne publique n’agit pas dans des conditions faussant la libre concurrence.
Quels sont les modes de gestion du service public ?
Deux grandes voies s’offrent à l’administration.
Soit la gestion par une personne publique
La régie : la personne publique gère elle-même le service, avec son propre budget, son propre personnel et ses propres moyens matériels.
Exemple : une commune qui exploite directement sa cantine scolaire.
L’établissement public : la personne publique crée une autre personne publique, spécialement dédiée à la gestion du service.
Exemple : les universités, les hôpitaux publics.
Soit la gestion par une personne privée
La gestion par une personne privée peut se faire de 2 façons :
- Par contrat
- Par habilitation unilatérale
Par contrat
Le contrat, c’est la voie historique et toujours dominante.
Deux contrats de la commande publique à connaître :
- la concession de service public
- le marché public de services
Par habilitation unilatérale
Ici, l’administration habilite unilatéralement une personne personne à gérer une service public. C’est l’apport révolutionnaire de CE Ass., 13 mai 1938, Caisse primaire « Aide et Protection ». Le Conseil d’État y admet qu’une personne privée puisse gérer un service public en dehors de tout contrat. Cette décision prolonge l’ouverture amorcée par CE, 20 décembre 1935, Établissements Vézia.
Exemples classiques d’habilitation unilatérale :
- Les ordres professionnels (ordre des médecins, ordre des avocats)
- Les fédérations sportives (la Fédération française de football gère un service public d’organisation du sport)
Que sont les lois de Rolland ?
Ce sont les trois grands principes applicables à tout service public, ainsi nommés d’après le juriste Louis Rolland qui les a mis en évidence.
📌 Précision utile : la gratuité n’est pas un principe du service public. La jurisprudence ne l’a pas consacrée : un service public peut parfaitement être payant. C’est une erreur fréquente que vous commettez.
1. Le principe d’égalité
Le principe d’égalité a été notamment consacré par l’arrêt CE Sect., 9 mars 1951, Société des concerts du Conservatoire — arrêt que vous avez peut-être croisé au titre des principes généraux du droit (cours sur le principe de légalité).
Il signifie que les usagers doivent bénéficier d’un égal accès au service public et être traités de manière identique.
Mais la jurisprudence l’a nuancé : des personnes placées dans des situations différentes peuvent être traitées différemment. C’est l’apport de CE Sect., 10 mai 1974, Denoyez et Chorques, à propos des tarifs de bac vers l’île de Ré selon la qualité de résident ou non.
Son corollaire : le principe de neutralité. Il impose notamment aux agents publics de ne pas manifester leur appartenance religieuse dans l’exercice de leurs fonctions. Ce principe alimente un contentieux abondant : port de signes religieux, installation de crèches de Noël dans les bâtiments publics, extension éventuelle aux salariés de droit privé gérant un service public (affaire de la crèche Baby-Loup, tranchée par Cass. Ass. plén., 25 juin 2014).
⚠️ Distinction à ne pas manquer : égalité et neutralité ne se confondent pas. L’égalité admet des différences de traitement pour des situations différentes. La neutralité est une obligation d’abstention pesant sur le service et ses agents.
2. Le principe de continuité
Le service public doit fonctionner de manière régulière. Il est qualifié de « principe fondamental » par l’arrêt CE, 13 juin 1980, Dame Bonjean. Ce principe de continuité a également valeur constitutionnelle depuis la décision Cons. const., 25 juillet 1979 (décision relative au droit de grève à la radio et à la télévision).
Son terrain d’application privilégié est le droit de grève des agents publics, dont l’évolution jurisprudentielle mérite d’être connue :
| Étape | Solution |
| CE 7 août 1909, Winkell | Le droit de grève est refusé aux agents publics |
| Préambule de la Constitution de 1946 | Reconnaissance du droit de grève |
| CE Ass., 7 juillet 1950, Dehaene | Le droit de grève est reconnu, mais le chef de service peut le réglementer |
3. Le principe de mutabilité (ou d’adaptabilité)
Le service public doit s’adapter aux évolutions de l’intérêt général et de la société (évolutions technologiques, économiques, sociales).
Deux décisions de référence :
- CE 21 mars 1910, Compagnie générale française des tramways
- CE Sect. 27 janvier 1961, Vannier.
La conséquence pratique la plus visible se situe pour les contrats administratifs : l’administration peut modifier unilatéralement les conditions d’exécution du service public — mais uniquement au nom de l’intérêt général.
Vous retrouverez ce pouvoir dans le chapitre consacré aux contrats administratifs (évoqué dans mes fiches de droit administratif).
Récapitulatif des arrêts à connaître
| Arrêt | Date | Juridiction | Portée |
| Winkell | 7 août 1909 | CE | Refus du droit de grève aux agents publics |
| Compagnie générale française des tramways | 21 mars 1910 | CE | Principe de mutabilité |
| Société commerciale de l’Ouest africain (Bac d’Eloka) | 22 janvier 1921 | TC | Naissance de la catégorie des SPIC |
| Établissements Vézia | 20 décembre 1935 | CE | Première ouverture vers la gestion privée d’un service public |
| Caisse primaire « Aide et Protection » | 13 mai 1938 | CE Ass. | Gestion d’un service public par une personne privée hors contrat |
| Dehaene | 7 juillet 1950 | CE Ass. | Droit de grève reconnu mais réglementable par le chef de service |
| Société des concerts du Conservatoire | 9 mars 1951 | CE Sect. | Principe d’égalité devant le service public |
| Union syndicale des industries aéronautiques (USIA) | 16 novembre 1956 | CE Ass. | Critères de distinction SPA / SPIC |
| Vannier | 27 janvier 1961 | CE Sect. | Principe de mutabilité, absence de droit au maintien du service |
| Narcy | 28 juin 1963 | CE Sect. | Critère des prérogatives de puissance publique |
| Denoyez et Chorques | 10 mai 1974 | CE Sect. | Différenciation tarifaire selon les situations |
| Dame Bonjean | 13 juin 1980 | CE | Continuité, « principe fondamental » |
| Ordre des avocats au barreau de Paris | 31 mai 2006 | CE Ass. | Intervention des personnes publiques dans le secteur concurrentiel |
| APREI | 22 février 2007 | CE Sect. | Identification du service public, méthode du faisceau d’indices |
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FAQ : les questions fréquentes sur le service public
En résumé
Le service public tient en cinq blocs qu’il faut savoir dérouler mécaniquement :
- Notion — activité d’intérêt général assurée ou assumée par une personne publique.
- Identification — raisonnement APREI en trois temps : loi, PPP, faisceau d’indices.
- SPA / SPIC — présomption de SPA, exception de SPIC selon les trois critères USIA.
- Modes de gestion — régie, établissement public, contrat, habilitation unilatérale.
- Lois de Rolland — égalité (et neutralité), continuité, mutabilité.
Le fil rouge de tout le chapitre reste l’intérêt général. C’est lui qui justifie l’existence même du service public, c’est lui qui autorise l’administration à modifier unilatéralement les conditions de son exécution, c’est lui qu’il faut mobiliser dans presque toutes vos dissertations.
Pour aller plus loin :
- Tout ce qu’il faut savoir sur le service public avec tous les arrêts : accéder au pack intégral de fiches de droit administratif.
- Tous les arrêts à connaître pour réussir en droit administratif (classés par thématique) : accéder au RAIDA (Recueil des arrêts importants du droit administratif)
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