Le recours pour excès de pouvoir est le recours emblématique du droit administratif. C’est celui que vous rencontrerez le plus souvent, dans un cas pratique ou dans commentaire d’arrêt, parce qu’il est la voie classique pour contester un acte administratif unilatéral.

Le recours pour excès de pouvoir (REP) est le « procès fait à un acte » : un requérant demande au juge administratif l’annulation d’un acte administratif unilatéral illégal. Il se distingue du recours de plein contentieux, où le juge a la plénitude de juridiction (annuler, indemniser, enjoindre).

Pour qu’il soit examiné, quatre conditions de recevabilité doivent être réunies : intérêt à agir, qualité à agir, capacité, et respect du délai de deux mois.

Sur le fond, deux familles de moyens de légalité : externe (incompétence, vice de procédure, vice de forme) et interne (inexactitude matérielle des faits, erreur de qualification juridique, erreur de droit, violation de la loi, détournement de pouvoir), soumises à la règle de l’arrêt CE Sect., 20 février 1953, Société Intercopie.

L’intensité du contrôle varie selon les matières, du contrôle minimum au plein contrôle de proportionnalité.

Enfin, l’annulation est en principe rétroactive, sauf modulation dans le temps depuis l’arrêt CE Ass., 11 mai 2004, Association AC !.

Ce chapitre se structure ainsi en 5 temps :

1. La notion de REP (et sa distinction avec le recours de plein contentieux)
2. Les conditions de recevabilité
3. Les moyens de légalité
4. L’intensité du contrôle
5. Les effets de l’annulation

Qu’est-ce que le recours pour excès de pouvoir ?

Le recours pour excès de pouvoir est le recours par lequel un requérant demande au juge administratif d’annuler un acte administratif qu’il estime illégal.

On dit du REP qu’il est un « procès fait à un acte », et non un procès fait à une personne. Le juge ne tranche pas un litige entre deux parties : il regarde si un acte est conforme au droit

Le nom lui-même assez clair : on reproche à l’administration d’avoir excédé ses pouvoirs, d’être allée au-delà de ce que le droit l’autorisait à faire.

Exemple type : un maire prend un arrêté municipal. Vous estimez qu’il vous cause un préjudice et qu’il est contraire à la loi. Vous saisissez le tribunal administratif d’un recours pour excès de pouvoir pour en obtenir l’annulation.

💡 Bon à savoir : n’importe qui peut, en pratique, former un REP (à condition de remplir les conditions de recevabilité et d’agir dans le délai de deux mois). C’est un recours ouvert, sans avocat obligatoire dans de nombreux cas.

REP ou recours de plein contentieux : quelle différence ?

C’est LA distinction à maîtriser en contentieux administratif.

	Recours pour excès de pouvoir (REP)	Recours de plein contentieux (RPC)
Autre nom	Recours en annulation	Recours de pleine juridiction (RPJ)
Objet	Procès fait à un acte	Litige plus large
Pouvoirs du juge	Annuler ou ne pas annuler, rien de plus	Plénitude de juridiction : annuler, indemniser, enjoindre, réformer, ordonner la reprise des relations contractuelles
Domaines de prédilection	Contestation des actes administratifs unilatéraux	Contrats administratifs, responsabilité administrative

La formule à retenir : dans le REP, la seule chose que peut faire le juge est annuler ou refuser d’annuler. Il ne peut ni indemniser, ni réformer l’acte, ni enjoindre à l’administration de faire quoi que ce soit d’autre.

À l’inverse, dans le recours de plein contentieux, le juge dispose de la plénitude de juridiction (d’où son autre nom : le recours de pleine juridiction). C’est pourquoi le RPC est la voie naturelle en matière de responsabilité administrative : c’est le seul recours permettant d’obtenir une indemnisation.

💡 Notion à réutiliser : l’office du juge, c’est-à-dire l’étendue de ses pouvoirs. Dans un commentaire d’arrêt, montrer que le Conseil d’État élargit son office est un angle d’analyse presque toujours pertinent.

Quels actes peut-on attaquer par un REP ?

Le principe : les actes décisoires

Sont attaquables les actes décisoires, c’est-à-dire ceux qui modifient l’ordonnancement juridique et affectent la situation des administrés.

On y retrouve la distinction fondamentale :

• les actes réglementaires (règles générales et impersonnelles) ;
• les actes individuels (permis de construire, sanction d’un fonctionnaire, nomination).

L’élargissement contemporain : le droit souple et les documents de portée générale

Le Conseil d’État a énormément élargi le domaine du REP ces dernières années.

Arrêt	Date	Apport
Institution Notre-Dame du Kreisker	29 janvier 1954 (CE Ass.)	Circulaires réglementaires attaquables
Duvignères	18 décembre 2002 (CE Sect.)	Circulaires impératives attaquables
Société Fairvesta International et Société NC Numericable	21 mars 2016 (CE Ass.)	Droit souple attaquable (recommandations de l’AMF, de l’Autorité de la concurrence)
GISTI	12 juin 2020 (CE Sect.)	Tous les documents de portée générale — circulaires, lignes directrices, instructions — dès lors qu’ils ont des effets notables

Parallèlement, le champ des mesures d’ordre intérieur (insusceptibles de recours en raison de leur faible portée) s’est réduit, notamment depuis les arrêts CE Ass., 17 février 1995, Hardouin et CE Ass., 17 février 1995, Marie.

📌 Idée directrice pour une dissertation : on observe une tendance de fond du Conseil d’État à élargir son contrôle. Le droit souple devient attaquable, les circulaires s’ouvrent au recours, les mesures d’ordre intérieur reculent. Cette idée est un excellent fil conducteur à évoquer dans vos copies.

Quelles sont les conditions de recevabilité du REP ?

La recevabilité est la condition préalable : sans elle, le juge n’examinera même pas si l’acte est illégal.

C’est une distinction fondamentale, valable dans toutes les matières de procédure (procédure civile, procédure pénale, contentieux administratif).

	Recevabilité	Bien-fondé
Question posée	Ai-je le droit d’agir ?	L’acte est-il illégal ?
Examinée	En premier	Seulement si le recours est recevable

Un recours irrecevable est rejeté sans que le juge se prononce sur la légalité de l’acte. Cela ne signifie donc pas que l’acte est légal, simplement que le requérant ne pouvait pas agir.

Les quatre conditions de recevabilité

1. L’intérêt à agir

Le requérant doit être personnellement affecté par l’acte.

Le principe directeur est « nul ne plaide par procureur » : on ne peut pas attaquer un acte simplement parce qu’on le trouve illégal. Sans cette règle, les juridictions administratives seraient submergées par des recours dans tous les sens

L’arrêt de référence est l’arrêt CE, 29 mars 1901, Casanova, qui reconnaît l’intérêt à agir du contribuable communal contre les décisions affectant les finances de sa commune.

2. La qualité à agir

La qualité à agir est une notion proche mais distincte. Elle concerne surtout les personnes morales : une association ou un syndicat doit agir dans les limites de son objet statutaire.

3. La capacité juridique

Un mineur ne peut pas exercer seul un recours pour excès de pouvoir.

4. Le délai de recours

En principe, en droit administratif, le délai est de 2 mois. Le point de départ varie selon la nature de l’acte (publication pour un acte réglementaire, notification pour un acte individuel).

Passé ce délai, le recours est irrecevable (même si l’acte est manifestement illégal).

Quels sont les moyens de légalité ?

Les moyens de légalité sont les arguments invoqués pour obtenir l’annulation de l’acte attaqué. Ils se répartissent en deux familles :

• Les moyens de légalité externe
• Les moyens de légalité interne

Quels sont les moyens de légalité externe ?

La légalité externe concerne la manière dont l’acte a été adopté : qui l’a pris, selon quelle procédure, sous quelle forme.

Le vice d’incompétence

L’autorité qui a pris l’acte n’avait pas le pouvoir de le faire. Trois formes :

Type	Question	Exemple
Matérielle	L’autorité pouvait-elle agir dans ce domaine ?	C’est au préfet, non au maire, de prendre cette décision
Territoriale	L’autorité pouvait-elle agir sur ce territoire ?	C’est au maire de Bordeaux, non à celui de Toulouse, d’agir
Temporelle	L’autorité disposait-elle encore ou déjà de ce pouvoir ?	Le maire n’était plus en fonction au moment de l’acte

📌 Précision utile : l’incompétence est un moyen d’ordre public. Le juge peut le relever d’office, même si le requérant ne l’a pas soulevé.

Le vice de procédure

La loi impose parfois une procédure préalable : consultation d’un organisme, avis, respect du principe du contradictoire. Si elle n’a pas été suivie, l’acte peut être annulé.

Le vice de forme

L’acte devait comporter certaines mentions, ou être motivé (c’est-à-dire expliquer les raisons de l’acte). Le CRPA impose notamment la motivation des décisions défavorables. À défaut, c’est un vice de forme

Quels sont les moyens de légalité interne ?

La légalité interne concerne le contenu de l’acte : les faits sur lesquels il repose, leur qualification, la règle appliquée, l’intention de son auteur.

L’inexactitude matérielle des faits

CE 14 janvier 1916, Camino.

Le juge contrôle que l’administration ne s’est pas trompée sur les faits. Dans l’arrêt Camino, le Conseil d’État a vérifié si les faits reprochés au maire avaient réellement eu lieu et a constaté que ce n’était pas le cas.

Une décision administrative ne peut donc pas être fondée sur des faits inexacts.

L’erreur de qualification juridique des faits

CE, 4 avril 1914, Gomel.

Le juge vérifie que l’administration a donné la bonne “étiquette juridique” aux faits. Dans l’arrêt Gomel, le Conseil d’État a contrôlé si la place concernée pouvait réellement être qualifiée de « perspective monumentale » au sens du droit applicable.

Autrement dit, les faits existent bien ; mais encore faut-il que l’administration les classe dans la bonne catégorie juridique.

Exemple : en matière de police administrative, le maire interdit une conférence pour un motif d’ordre public. Vous contestez que les faits caractérisent une véritable menace pour l’ordre public. C’est une erreur de qualification juridique des faits.

L’erreur de droit

L’administration s’est fondée sur un texte inapplicable, ou en a fait une interprétation erronée.

La violation de la loi

C’est le moyen le plus fréquent — et le plus large.

⚠️ Ne comprenez pas « la loi » au sens strict. La violation de la loi renvoie en réalité à la violation du principe de légalité : l’acte administratif doit respecter l’ensemble des normes supérieures (bloc de constitutionnalité, traités et droit de l’Union européenne, lois et ordonnances ratifiées, principes généraux du droit).

2 illustrations :

• CE Ass. 30 mai 1952, Dame Kirkwood : possibilité d’invoquer un traité international contre un acte administratif.
  
• CE Ass. 3 octobre 2008, Commune d’Annecy : possibilité d’invoquer la Charte de l’environnement, donc une norme constitutionnelle.

Le détournement de pouvoir

CE 26 novembre 1875, Pariset.

L’autorité administrative a utilisé ses pouvoirs dans un but autre que celui pour lequel ils lui ont été conférés (typiquement, dans un intérêt personnel plutôt que dans l’intérêt général).

Ce moyen suppose de chercher l’intention de l’administration, ce qui explique qu’il soit aujourd’hui rarement retenu : la preuve est difficile à rapporter.

La règle de l’arrêt Intercopie

CE Sect., 20 février 1953, Société Intercopie.

C’est une règle procédurale essentielle, et souvent testée dans les cas pratiques

Le principe : les moyens de légalité externe et de légalité interne constituent deux causes juridiques distinctes. Après l’expiration du délai de recours (2 mois en général), le requérant ne peut plus invoquer un moyen relevant d’une cause juridique qu’il n’avait pas soulevée dans le délai.

Concrètement :

Dans le délai de deux mois, j’ai invoqué…	Après le délai, je peux ajouter…	Je ne peux PAS ajouter…
Un vice d’incompétence (externe)	Un vice de procédure ou de forme (externe)	Une violation de la loi (interne)
Une violation de la loi (interne)	Un détournement de pouvoir, une erreur de droit (interne)	Un vice de forme ou d’incompétence (externe)

💡 Le réflexe à avoir : en pratique (et dans un cas pratique aussi d’ailleurs), il est stratégique d’invoquer dès la requête initiale au moins un moyen de chaque catégorie. Cela préserve la possibilité d’enrichir l’argumentation par la suite. C’est exactement le genre de remarque qui fait gagner des points.

Quelle est l’intensité du contrôle du juge ?

Selon la matière en cause, le juge administratif contrôle plus ou moins profondément l’appréciation portée par l’administration. Cette variation concerne essentiellement la légalité interne (les vices de légalité externe sont toujours contrôlés).

Quatre degrés, du plus faible au plus poussé.

Degré	Le juge contrôle	Arrêt de référence
Contrôle minimum (ou absence de contrôle)	Légalité externe + exactitude matérielle des faits + détournement de pouvoir	Camino (1916)
Contrôle restreint	Contrôle minimum + erreur manifeste d’appréciation (EMA)	CE Sect. 15 février 1961, Lagrange ; CE Ass. 2 novembre 1973, SA Librairie François Maspero
Contrôle normal (ou entier)	Contrôle restreint + qualification juridique des faits dans son ensemble	CE Gomel (1914) ; CE Ass. 13 novembre 2013, Dahan
Plein contrôle de proportionnalité	Contrôle normal + mise en balance des avantages et inconvénients	CE 19 mai 1933, Benjamin ; CE Ass. 28 mai 1971, Ville Nouvelle Est

Le contrôle restreint : l’erreur manifeste d’appréciation

Le juge ne censure que l’erreur grossière, flagrante, celle qui ne fait aucun doute. Il laisse à l’administration une marge d’appréciation.

Le contrôle normal : la qualification juridique des faits

Le juge ne se demande plus si l’administration a commis une erreur manifeste, mais simplement si elle a commis une erreur. Il remplace pleinement l’appréciation de l’administration par la sienne.

L’arrêt Dahan (CE Ass., 13 novembre 2013) illustre le mouvement de recul de l’erreur manifeste d’appréciation : le Conseil d’État y abandonne le contrôle restreint pour les sanctions infligées aux agents publics, au profit d’un contrôle normal de l’adéquation de la sanction aux faits.

Le plein contrôle de proportionnalité

a) Les mesures de police – Benjamin (CE, 19 mai 1933).

M. Benjamin devait tenir une conférence ; le maire l’interdit. Le Conseil d’État exige que la mesure de police soit proportionnée au but poursuivi. C’est la naissance du contrôle de proportionnalité.

Le contrôle a été précisé par l’arrêt CE Ass. 26 octobre 2011, Association pour la promotion de l’image, qui pose le triple test :

1. La mesure est-elle nécessaire ?
2. Est-elle adaptée ?
3. Est-elle proportionnée ?

b) L’expropriation – Ville Nouvelle Est (CE Ass., 28 mai 1971, n° 78825).

L’expropriation est la procédure par laquelle une personne publique prive un propriétaire de son bien, moyennant indemnisation, pour un projet d’intérêt général (la construction d’une autoroute, par exemple). Elle passe par une déclaration d’utilité publique (DUP), qui peut être attaquée par un REP.

Le juge applique alors la théorie du bilan (ou bilan coût-avantages) : il met en balance les avantages du projet et ses inconvénients (coût financier, atteintes à la propriété privée, atteintes à l’environnement). Si le bilan est négatif, la déclaration d’utilité publique est annulée pour erreur de qualification juridique des faits.

Quels sont les effets de l’annulation ?

Le principe : l’annulation rétroactive

L’annulation prononcée par le juge de l’excès de pouvoir a un effet rétroactif et erga omnes : l’acte est réputé n’avoir jamais existé, à l’égard de tous.

L’exception : la modulation dans le temps

CE Ass., 11 mai 2004, Association AC !.

Dans cet arrêt, le Conseil d’État s’est reconnu le pouvoir de moduler dans le temps les effets de l’annulation. Désormais, le Conseil d’État peut éviter qu’une annulation rétroactive produise des conséquences excessives. Il peut donc limiter dans le temps les effets de l’annulation.

Le juge peut ainsi décider que l’annulation ne prendra effet qu’à une date ultérieure, ou que certains effets passés de l’acte seront regardés comme définitifs.

💡 Le lien à faire : cette jurisprudence repose entièrement sur le principe de sécurité juridique, consacré comme principe général du droit par l’arrêt CE Ass., 24 mars 2006, Société KPMG. Prouver ce lien montre que vous avez compris la matière.

Récapitulatif des arrêts à connaître

Arrêt	Date	Juridiction	Portée
Pariset	26 novembre 1875	CE	Détournement de pouvoir
Casanova	29 mars 1901	CE	Intérêt à agir du contribuable communal
Gomel	4 avril 1914	CE	Contrôle de la qualification juridique des faits
Camino	14 janvier 1916	CE	Contrôle de l’exactitude matérielle des faits
Benjamin	19 mai 1933	CE	Proportionnalité des mesures de police
Dame Kirkwood	30 mai 1952	CE Ass.	Invocabilité d’un traité contre un acte administratif
Société Intercopie	20 février 1953	CE Sect.	Cristallisation des moyens par cause juridique
Institution Notre-Dame du Kreisker	29 janvier 1954	CE Ass.	Circulaires réglementaires attaquables
Lagrange	15 février 1961	CE Sect.	Erreur manifeste d’appréciation
Ville Nouvelle Est	28 mai 1971	CE Ass.	Théorie du bilan coût-avantages
SA Librairie François Maspero	2 novembre 1973	CE Ass.	Contrôle restreint et EMA
Duvignères	18 décembre 2002	CE Sect.	Circulaires impératives attaquables
Association AC !	11 mai 2004	CE Ass.	Modulation dans le temps des effets de l’annulation
Société KPMG	24 mars 2006	CE Ass.	PGD de sécurité juridique
Commune d’Annecy	3 octobre 2008	CE Ass.	Invocabilité de la Charte de l’environnement
Association pour la promotion de l’image	26 octobre 2011	CE Ass.	Triple test de proportionnalité
Dahan	13 novembre 2013	CE Ass.	Contrôle normal des sanctions disciplinaires
Fairvesta et Numericable	21 mars 2016	CE Ass.	Justiciabilité du droit souple
GISTI	12 juin 2020	CE Sect.	Recours contre les documents de portée générale

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FAQ – Les questions fréquentes sur le recours pour excès de pouvoir

En résumé

Les 5 blocs sur le recours pour excès de pouvoir :

1. Notion : procès fait à un acte, distinct du recours de plein contentieux par l’étendue des pouvoirs du juge.
   
2. Recevabilité : intérêt à agir, qualité, capacité, délai de deux mois.
   
3. Moyens de légalité : externe (incompétence, procédure, forme) et interne (faits, qualification, droit, loi, détournement), avec la règle d’Intercopie.
   
4. Intensité du contrôle : du contrôle minimum au plein contrôle de proportionnalité.
   
5. Effets : annulation rétroactive, modulable dans le temps depuis Association AC !.

Deux idées directrices traversent tout le chapitre : l’élargissement continu du contrôle du juge administratif, et la montée en puissance de la sécurité juridique comme principe important. Si vous devez formuler une problématique de dissertation, elle se trouve dans la tension entre ces deux mouvements.

Pour aller plus loin : mes fiches de droit administratif détaillent les domaines d’application de chaque degré de contrôle, les moyens d’ordre public et l’ensemble du contentieux administratif. Le RAIDA (Recueil des arrêts importants du droit administratif) vous donne toutes les portées classées par thématique.